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RA Dr. Michael Winkelmüller, Bonn

Zu den Ergebnissen eines Rechtsgutachtens

Das von uns erstellte Gutachten** zur Rechtmäßigkeit der progressiven Modulation dient als Grundlage für Widerspruchs- und Musterklageverfahren, die der Genossenschaftsverband1 unterstützt. Auch die Landesbauernverbände werden Mitgliedsbetriebe, die sich gegen die zusätzlichen Kürzungen rechtlich wehren wollen, beraten.

Mit diesem Beitrag wollen wir erläutern, was die progressive Modulation und die  Musterverfahren für die Betroffenen für Auswirkungen haben.

Progressive Modulation

Die Modulation, d.h. der stufenweise Abbau von Agrarsubventionen in der sog. „ersten Säule“ der EG-Agrarpolitik, ist ursprünglich mit der Verordnung (EG) Nr. 1782/20032 eingeführt worden. Geregelt war dort, dass die Direktzahlungen für jedes Jahr von 2005 bis 2012 um 5 % gekürzt werden sollten. Noch während dieses laufenden Zeitraums ist die Direktzahlungsverordnung einem sog. „Health Check“ unterzogen worden, der zu einer Neuregelung in der Verordnung (EG) Nr. 73/20093 geführt hat. Danach sind zum einen die Modulationssätze erhöht worden: Für das Jahr 2009 ist eine Kürzung von 7 %, 2010 von 8 %, 2011 von 9 % und 2012 von 10 % eingeführt worden. Zusätzlich verschärft worden ist die Regelung für Betriebe, die Direktzahlungen in Höhe von 300.000 € oder mehr erhalten. Diese Betriebe müssen zusätzlich einen um 4 Prozentpunkte erhöhten Abschlag hinnehmen.

Begründung für die EG-Verordnung

Die erhöhte und progressive Absenkung der Direktzahlungsansprüche ist in der Verordnung durch die EG begründet worden. Die Regelung dient dazu, zusätzliche Mittel von der ersten in die zweite Säule der EG-Agrarpolitik umzuschichten: Die Direktzahlungsansprüche sollen verringert werden, um zusätzliche Mittel für das Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) freizumachen. Für die erhöhte Belastung von Betrieben, die mehr als 300.000 € Direktzahlungsansprüche haben, hat die EG drei Gründe angegeben:

  • Größere Begünstigte bräuchten nicht dasselbe Niveau an individueller Hilfe.
  • Ihr Anpassungspotenzial mache es großen Betrieben leichter, die Absenkung zu verkraften.
  • Es sei ohne weiteres gerecht, größere Betriebe auch mit einem besonderen Beitrag zur Entwicklung des ländlichen Raums zu belasten.

Besondere Situation der ostdeutschen Landwirtschaft nicht berücksichtigt

Die besondere Situation der ostdeutschen Landwirtschaft und von Agrargenossenschaften ist weder bei der Subventionskürzung, noch bei ihrer Begründung berücksichtigt worden. Dabei hat es warnende Stimmen im Gesetzgebungsverfahren durchaus gegeben. So hatte der Ausschuss der Region, der aufgrund seiner Rolle als Hüter regionaler Interessen im Gesetzgebungsverfahren beteiligt werden musste, vorgeschlagen, „ein zusätzliches Kriterium zur Klassifizierung von Unternehmen unterhalb der Modulationsschwelle zu bestimmen und einzuführen“. Der Sache nach sollte damit eine Unterscheidung ermöglicht werden zwischen großen, zentral verwalteten Unternehmen und lokalen Mehrfamilienbetrieben. Für diese sollten die Mitgliedsstaaten Unterstützungsmaßnahmen ergreifen können und damit eine „weiche Landung“ sicherzustellen. In den Regelungen der Verordnung und in ihrer Begründung schlägt sich dies nicht nieder. Lediglich bestimmte französische Genossenschaftsformen sind von der Regelung ausgenommen. Wie sich aus einer Protokollnotiz der EG-Kommission ergibt, gelten bei den französischen Groupements Agricoles d’Exploitation en Commun (GAEC) jeweils die einzelnen zur Genossenschaft zusammengeschlossenen Betriebe als Antragsteller – nicht, wie bei anderen, die Genossenschaft selbst. Dies hat zur Folge, dass sie, anders als z. B. deutsche Agrargenos­senschaften, in der Regel nicht die Grenze von 300.000 € erreichen, ab der die zusätzliche Belastung um 4 % einsetzt.

Verhältnismäßigkeit und Diskrimienierungsverbot

Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit überzeugen die drei Gründe, die die EU für die progressiven Kürzungen angegeben hat, nicht. Dazu ist zunächst festzustellen, dass landwirtschaftliche Betriebe mit Direktzahlungsansprüchen von 300.000 € nach der gängigen Definition kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) keineswegs einfach als „große Betriebe“ eingestuft werden können. Nach dieser Definition, auf die die EU sonst  abstellt, sind KMU Unternehmen bis zu 250 Beschäftigten und bis zu einem Jahresumsatz von 50 Mio. €.4 Die Änderungen betreffen also nicht erst die großen Agrarindustriebetriebe, sondern setzen bereits bei der mittelständischen Landwirtschaft an.   

Unter Gesichtspunkten der Verhältnismäßigkeit ist ferner zu berücksichtigen, dass Agrargenossenschaften ohnehin schon einen bedeutenden Beitrag zu sozialen und umweltgerechten Entwicklung des ländlichen Raums leisten und in diesen Bereichen häufig die größten Arbeitgeber im landwirtschaftlichen Bereich sind. Da in den Genossenschaften als Mehrfamilienbetrieben regelmäßig eine Vielzahl  von Landwirten zusammengeschlossen ist, kann auch nicht ohne Widerspruch davon gesprochen werden, es sei "klar", dass diese ein geringeres Maß an individueller Beihilfe benötigten. Auch an dieser Stelle wird der von der Europäischen Union sonst gewählte Maßstab, die individuelle Unterstützung der Landwirte, verlassen, ohne dass sachliche Rechtfertigungsgründe von ausreichendem Gewicht dafür ersichtlich wären. Dies gilt umso mehr, als für die französischen GAEC die Sonderregelung in der Protokollnotiz getroffen wurde, mit der für diese der Maßstab der individuellen Unterstützung wieder eingeführt wird.

Schließlich führt die Regelung auch zu einer regionalen Diskriminierung. Sie trifft die Landwirtschaft in den neuen Bundesländern besonders hart, weil dort aufgrund der historischen Entwicklung und der traditionell großräumigeren Agrarstruktur mittelständische Landwirtschaftsunternehmen sowie eine Organisation in Genossenschaften und anderen Mehrfamilienbetrieben verbreiteter sind. Die einseitige Belastung der ostdeutschen Landwirtschaft ist dementsprechend auch von der Bundesregierung während der Verhandlungen um den „Health Check“ besonders hervorgehoben worden. Die Bundesregierung hat die Auffassung vertreten, dass die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Einführung der progressiven Modulation mit zusätzlichen Prämien­kürzungen für große Betriebe eine "einseitige und unangemessene Benachteilung der ostdeutschen Landwirtschaftsbetriebe darstellen würde".

Und zu guter Letzt wird auch die dritte Begründung, "größere" Beriebe hätten es aufgrund eines größeren Anpassungspotentials per se leichter, zusätzliche Kürzungen zu verkraften, durch wissenschaftliche Untersuchungen zu den Degressionseffekten bei der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung von Flächen in diesem Sinne nicht gestützt.

Vertrauensschutz

In der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 war die Überprüfung der Direktzahlungsansprüche, der sog. "Health Check", ausdrücklich vorgesehen. Allerdings ist, wie sich aus der Entstehungsgeschichte der Verordnung ergibt, eine Anpassung der Modulationssätze während des laufenden Zeitraums durch Entscheidungen der Kommission ausdrücklich abgelehnt worden. Der "Health Check" sollte auch nur dazu dienen, eine Anpassung an die Marktentwicklung und die Haushaltslage zu ermöglichen. Die Neuregelung in der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 dient jedoch nicht einer Anpassung an die Marktentwicklung und die Haushaltslage, sondern einer Umschichtung von Mitteln von der ersten in die zweite Säule. Indem der Flächenmaßstab verlassen und statt dessen an die Höhe der Direktzahlungsansprüche weitere Kürzungen geknüpft werden, verletzt die Neuregelung in der Gesamtsicht den durch die genaue Festsetzung der Kürzungsansprüche pro Jahr in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 begründeten Vertrauensanspruch der Betroffenen.

Rechtsmittel

Die ersten Bescheide, mit denen Direktzahlungsansprüche auf der Grundlage der neuen Verordnung und damit mit Kürzungen zugesprochen werden, werden im November/Dezember erwartet. Die Betroffenen haben die Möglichkeit, dagegen mit Widerspruch und Klage vorzugehen. Zahlreiche Agrargenossenschaften und andere landwirtschaftliche Betriebe werden koordiniert durch den Genossenschaftsverband e.V.5 eine Reihe von Verfahren als Musterverfahren vor Gericht unterstützen. Für die anderen Verfahren empfiehlt es sich, nach Widerspruchseinlegung bei der Behörde zu beantragen, das Verfahren zum Ruhen zu bringen. Die Betroffenen fragen sich in diesen Fällen teilweise, ob die Behörde berechtigt wäre, die Auszahlung der Direktzahlungsansprüche von einer Bestandskraft der Bescheide abhängig zu machen, also bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens zu verschieben. Damit ist bei richtiger Antragstellung nicht zu rechnen. Wenn Widerspruch lediglich insoweit eingelegt wird, als über die zugesprochenen Direktzahlungsansprüche hinaus nicht noch zusätzlich der Kürzungsbetrag gewährt wird, wird der Bescheid, soweit er den Betreffenden begünstigt, bestandskräftig. Auf der Grundlage des (insoweit) bestandskräftigen Bescheids müssen die Auszahlungen erfolgen. Der Genossenschaftsverband e.V. wird, sobald die ersten Bescheide vorliegen, entsprechende Widerspruchsschreiben zur Verfügung stellen und die Betriebe im Widerspruchsverfahren unterstützen.

Musterklageverfahren und EuGH-Entscheidungen

Die Musterklagen werden bei den deutschen Verwaltungsgerichten eingereicht werden. Es besteht für die Betroffenen keine Möglichkeit, unmittelbar den Europäischen Gerichtshof anzurufen. Bei den Verwaltungsgerichten wird beantragt werden, die Fragen nach der EG-Rechtmäßigkeit der Regelungen aus der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 den Europäi­schen Gerichtshof vorzulegen. Das Entscheidungsmonopol des EuGH nach Art. 234 des EG-Vertrags verlängert die Verfahrenszeit, mit der zu rechnen ist. Während ein verwaltungsgerichtliches Verfahren in der ersten Instanz inzwischen häufig bereits in einem Jahr abgeschlossen werden kann, ist beim EuGH derzeit mit Verfahrenszeiten von ca. 18 bis 24 Monaten zu rechnen. Während dieser Zeit wird für die Betroffenen die Unsicherheit fortbestehen, ob sie die verstärkte und progressive Modulation hinnehmen müssen oder nicht. Erst eine abschließende Entscheidung durch die Gerichte wird Klarheit bringen.

 

 

Quellen:

  1. Der Genossenschaftsverband e.V. ist 2008 aus der Fusion des Genossenschaftsverbandes Frankfurt (GVF) und des
    Genossenschaftsverbandes Norddeutschland (GVN) entstanden. Der neue Verband ist der größte genossenschaftliche Regionalverband in Deutschland. Sein Sitz ist Frankfurt am Main. Er vertritt rund 1.800 Genossenschaften in 13 Bundesländern mit mehr als vier Millionen Mitgliedern. Unter den Mitgliedern sind 466 Agrar eG.Die Hauptverwaltung für die Warengenossenschaften befindet sich in Hannover. www.genossenschaftsverband.de
  2. Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. 9. 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/200,  ABl. L 270/1-69 vom 21. 10. 2003.
  3. Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. 1. 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im ­Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungs­regelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003, ABl. L 30/16 vom 31. 1. 2009.
  4. Siehe auch: Die Großbetriebe im Osten, NL Neue Landwirtschaft 8/2009, S. 24.
  5. Koordination: Genossenschaftsverband e.V., Geschäftsführung Berlin, Dr. Andreas Eisen, Bundesalle 82, 12161 Berlin, Tel.: 030-2 64 72-43, Fax: 030-2 64 72-30, E-Mail: andreas.eisen@genossenschaftsverband.de