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Dr. Wilhelm Müller, Berlin*

Eine zusammenfassende Beschreibung

Der begünstigte Erwerb landwirtschaftlicher Flächen aus dem Bestand ehemals volkseigener Flächen der BVVG nach dem (Entschädigungs- und) Ausgleichsleistungsgesetz (EALG bzw. AusglLeistG) und der Flächenerwerbsverordnung (FlErwV) durch die Pächter ist seit Ende 2009 – weitgehend – abgeschlossen.

Bereits vorher, nämlich Ende 2007, mussten auf Grund der von der EU-Kommission (EUKOM) erlassenen „Rahmenregelung für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor“ die begünstigten Verkäufe von Waldflächen an Wieder- und Neueinrichter einschließlich der Bauern­waldverkäufe abgeschlossen werden.

Weiter laufen die begünstigten Verkäufe von landwirtschaftlichen und Waldflächen an Alt­eigentümer nach § 3 Abs. 5 und 8 ­ AusglLeistG. Der Bund erarbeitet zur Zeit ein weiteres Flächenerwerbsänderungsgesetz, mit dem gemäß Koalitionsvereinbarung „Verbesserungen … im Sinne der Alteigentümer“ durchgesetzt werden sollen.

Der begünstigte Flächenerwerb ist also noch längst nicht vollständig reif für die Geschichtsbücher. Der agrarstrukturell bedeutsame Kernbereich, nämlich der be­günstigte Verkauf landwirtschaftlicher Flächen an die Pächter, ist indes formal und praktisch so weit abgeschlossen, dass er eine zusammenfassende Beschreibung verdient. Es versteht sich von selbst, dass der Autor, der an der Durchführung des „Flächen­erwerbsprogramms“ von Anfang an mitgewirkt hat, weder wissenschaftlichen Anspruch erhebt noch politische Wertungen vornehmen will; einige persönliche Bemerkungen an der einen oder anderen Stelle sind jedoch unvermeidlich.

Der Verlauf

Schon das Zustandekommen des „Flächen­erwerbsprogramms“ war unter verschiedenen Gesichtspunkten eine schwere Geburt. Zwar diskutierte man Anfang der 1990er Jahre zunächst über eine eigenständige untergesetzliche Lösung mit Elementen wie Zinsverbilligung oder Pacht-Kauf-Modellen, doch am Ende stand die Aufnahme des im sog. Bohl-Papier vom November 1992 als Landerwerbs- und Siedlungsprogramm bezeichneten begünstigten Flächenerwerbs ins EALG. Das war im Ergebnis ein weiterer Versuch der Quadratur des Kreises, denn die unterschiedlichsten Interessen sollten und mussten unter einen Hut gebracht werden: Agrarstrukturpolitik und Entschädigung, landwirtschaftliche Betriebe und Alteigentümer, juristische Personen und Wieder- und Neueinrichter, Einheimische und Zugezogene und – nicht zuletzt – Bund und neue Bundesländer (NBL).

Kein Wunder, dass wichtige Entscheidungen bei diesem Spagat zwischen agrarstrukturellem Förderungsprogramm und Entschädigungsregelung erst in allerletzter Minute fielen, beispielsweise die Aufnahme der Betriebe in der Rechtsform einer juristischen Person in den Begünstigtenkreis für den Flächenerwerb. Und dass manche Gesetzesformulierung bis in Nachtsitzungen des Vermittlungsausschusses hinein mit heißer Nadel genäht wurde, erleichterte auch nicht immer den späteren Vollzug.

Mit dem Gesetz, das schließlich am 1. Dezember 1994 in Kraft trat, war es aber noch nicht getan. Die FlErwV, mit der die Durchführung des Gesetzes geregelt werden sollte, war ebenso umkämpft, hauptsächlich zwischen Bund und NBL. Erst mehr als ein Jahr später, am 15. Dezember 1995, war – um im landwirtschaftlichen Sprachgebrauch zu bleiben – die Kuh endlich vom Eis.

Der große Befreiungsschlag war es gleichwohl noch nicht, denn mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die FlErwV beim Bundesverfassungsgericht versuchte die Arbeitsgemeinschaft für Agrarfragen (AfA), die Interessenvertretung der Alteigentümer, wie zuvor bereits angekündigt, den Beginn der Privatisierung so lange zu stoppen, bis die anhängigen Verfassungsbeschwerden gegen das EALG entschieden seien. Erst Mitte des Jahres 2006, nach dem zweiten Bodenreformurteil des Bundesverfassungsgerichts und der Ablehnung des o. g. Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, löste sich der Knoten: Die begünstigten Verkäufe konnten wirklich beginnen!

Wer jedoch dachte, nun kehre Normalität und Kontinuität ein, wurde bald eines Besseren belehrt. Im März 1998 leitete die EUKOM wegen des zuvor nicht notifizierten Flächenerwerbsprogramms ein beihilferechtliches Hauptprüfungsverfahren ein. Im Dezember dann – so etwas wie der Schicksalsmonat für die BVVG – kam sie zu dem Ergebnis, dass das Flächenerwerbsprogramm sowohl gegen das Beihilferecht als auch gegen das Diskriminierungsverbot der EU verstoße. Als unverdächtig eingestuft wurden im Wesentlichen nur die Verkäufe an Alteigen­tümer; bei deren Begünstigung handele es sich nicht um eine Beihilfe, sondern um eine Entschädigung.

Die Folgen: Sofortige Einstellung aller begünstigten Verkäufe, Novellierung der rechtlichen Grundlagen mit einem zusätzlichen publikumswirksamen Streitpunkt, nämlich der unentgeltlichen Übertragung von Naturschutzflächen auf Länder, Verbände und Stiftungen, Verlängerung der auf 12 Jahre abgeschlossenen langfristigen Pachtverträge auf 18 Jahre und schließlich, fast 2 Jahre später, im Oktober 2000, Aufhebung des Verkaufsstopps und Neustart.

Als dann auch noch im November 2000 das Bundesverfassungsgericht das Flächenerwerbsprogramm als grundgesetzkonform einstufte, stellte sich wirklich so etwas wie kontinuierliches Arbeiten auf gesicherter Grundlage ein. Zwar mussten neben dem Verkauf auch noch die Folgen des Hauptprüfungsverfahrens der EUKOM bewältigt werden. In über 500 Fällen mussten von den bisherigen Käufern unberechtigt gewährte Beihilfen durch Nachzahlung der Differenz zum neu ermittelten begünstigten Preis (rd. 12 Mio. €) oder Reduzierung des begünstigt erworbenen Flächenumfangs ausgeglichen werden; von der ebenfalls angebotenen Möglichkeit der vollständigen Rückabwicklung des Kaufvertrags wurde kein Gebrauch gemacht. Aber auch die rechtlichen Auseinandersetzungen in der Folgezeit, insbesondere die Beschwerde der Alteigentümer beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, die letztlich Anfang 2005 scheiterte, behinderten den praktischen Fortgang der begünstigten Verkäufe nicht mehr wirklich.

Immer klarer zeichnete sich inzwischen ab, dass der Flächenbedarf für die begünstigten Verkäufe genügend Spielraum auch für den Verkauf landwirtschaftlicher Flächen zum Verkehrswert ließ. Um auch diesen in geordneten Bahnen zu vollziehen, verständigten sich Bund und Länder Ende 2003 auf die sog. Flexibilisierungsregelung. Diese wiederum mündete in dem ab Anfang 2007 gültigen Neuen Privatisierungskonzept (NPK), nachdem sie im zweiten Halbjahr 2006 angesichts des nunmehr absehbaren Auslaufens des größten Teils der zwischenzeitlich auf 18 Jahre verlängerten Pachtverträge überarbeitet wurde. In diesem NPK war u. a. ganz unspektakulär als Ziel die kontinuierliche Weiterführung des begünstigten Verkaufs landwirtschaftlicher Flächen und dessen Abschluss 2014 formuliert. Dazu kam es allerdings nicht.

Bereits im Verlauf des Jahres 2006 bereitete die EUKOM eine Regelung vor, mit der der Rahmen für die künftige Förderung im land- und forstwirtschaftlichen Bereich neu abgesteckt werden sollte. Vorgesehen war u. a. eine Begrenzung des Beihilfesatzes für den Erwerb landwirtschaftlicher Flächen auf maximal 10 % im Zusammenhang mit anderen Investitionsmaßnahmen. Dies war, ebenso wie die für landwirtschaftliche, im Gegensatz zu Waldflächen, gewährte Übergangsfrist bis Ende 2009, schon das Ergebnis intensiver politischer Verhandlungen im Vorfeld. Insofern konnte es nicht verwundern, dass die EUKOM trotz aller Versuche weder bereit war, die Ende Dezember 2006 in Kraft getretene Rahmenregelung nochmals zu verändern, noch für das deutsche Flächen­erwerbsprogramm eine Ausnahmeregelung zu schaffen. Das Kind lag im Brunnen und musste bis Ende 2009 – nicht 2014 – geborgen werden!

Dass dies letztlich geschafft wurde, war alles andere als selbstverständlich. Erschwerend kam nämlich hinzu, dass die BVVG entsprechend dem NPK begann, öffentliche Ausschreibungen in größerer Zahl durchzuführen. In Verbindung mit außergewöhnlich stark ansteigenden Erzeugerpreisen entstand eine Euphorie im Hinblick auf die wirtschaftlichen Zukunftsperspektiven der Landwirtschaft. Die in der Höhe auch für die BVVG selbst überraschenden Ausschreibungsergebnisse fegten wie ein Orkan die Nebelwolken vom landwirtschaftlichen Bodenmarkt weg. Die BVVG musste – selbstverständlich – diese Ergebnisse auch bei der Preisermittlung für die Direktverkäufe ohne Ausschreibung berücksichtigen, egal, ob es sich um begünstigte Verkäufe nach dem EALG oder um Verkehrswertverkäufe nach dem NPK handelte. Die bisher auf Grund der sehr überschaubaren jährlichen Preisveränderungen auf dem landwirtschaftlichen Bodenmarkt methodisch unproblematische, in aller Regel einfache und übersichtliche Ermittlung des begünstigten Preises mittels Regionaler Wertansätze war in Folge der nun stürmischen Preisentwicklung nur noch in Einzelfällen anwendbar, denn: mit unerlaubten Beihilfen und deren Folgewirkungen bestanden ja schon hinreichend Erfahrungen!

Im Ergebnis führte dieses Zusammentreffen verschiedener Einflüsse zu bisher nicht gekannten jährlichen Preisanstiegen sowohl auf dem Kauf- als auch auf dem Pachtmarkt. Globale Faktoren wie wachsende Weltbevölkerung, gleichzeitig abnehmende Produktionsflächen, zunehmende Konkurrenz zwischen Nahrungsmittelproduktion und Energiegewinnung um die Flächen und nicht zuletzt das durch die Finanzmarktkrise ausgelöste Sicherheitsbedürfnis von Kapitalanlegern, die sich zuvor für den landwirtschaftlichen Bodenmarkt überhaupt nicht interessierten, sorgten dafür, dass sich der Preisanstieg bis heute fortsetzt. Zwangsläufig führte diese Entwicklung zum Streit über die „richtige“ Ermittlung eines beihilfefreien Kaufpreises für diesen speziellen Bewertungsanlass, sowohl beim begünstigten, als auch beim Verkehrswertverkauf landwirtschaftlicher Flächen. Das Thema liegt inzwischen zur gerichtlichen Klärung u. a. beim Europäischen Gerichtshof.

Neben der veränderten Weiterführung der begünstigten Verkäufe an berechtigte Alt­eigentümer und den alltäglichen Vorkommnissen im Verlauf der Vertragsabwicklung über Verpflichtungszeiträume von zunächst 20, inzwischen nur noch 15 Jahre, sorgt also das Bewertungsthema dafür, dass der begünstigte Pächterkauf die BVVG und natürlich die Käufer noch eine Weile begleiten wird – wenig überraschend, schließlich geht es um (viel) Geld!

Die Ergebnisse

Preise

Erlöse und Verträge

Aus dem begünstigten Verkauf landwirtschaftlicher Flächen hat die BVVG bis Ende 2009 einen Gesamterlös von rd. 1,1 Mrd. € erzielt. Dazu wurden 9.205 Verträge abgeschlossen. Je nach Blickwinkel, wird eine solche Zahl als hoch oder niedrig eingestuft.

Für die Erwerber, die letztlich diese Summe aus Eigen- oder Fremdkapital aufbringen mussten, wird es viel erscheinen, standen doch diese Mittel nicht für andere Investitionen zur Verfügung. Allerdings war damit auch die einmalige Chance verbunden, zu vergleichsweise günstigen Bedingungen die Flächen zu sichern und im Laufe der Zeit auch die Eigenkapitalausstattung der Betriebe nachhaltig zu verbessern. Das trifft umso mehr zu, je eher und damit – aus heutiger Sicht – günstiger gekauft wurde.

Der Bund könnte die Rechnung aufmachen, auf welche Einnahmen er verzichtet hat, indem er zum begünstigten Preis anstatt zum Verkehrswert verkauft hat. Legt man einer solchen Rechnung modellhaft die nominale Begünstigung von 35 % zu Grunde, ergibt das einen fiktiven Einnahmeverlust von fast 600 Mio. €; tatsächlich dürfte er noch etwas höher gewesen sein, weil bis Anfang 2006 noch ein „Vorwegabzug“ von 10 % wegen der die freie Verfügbarkeit der erworbenen Flächen einschränkenden Vertragsklauseln vorgenommen wurde. Aber das ist, unabhängig von dem genauen Betrag, der Preis für ein Flächenerwerbs-„Förderungsprogramm“, über dessen grundsätzliche Sinnhaftigkeit breites Einvernehmen zwischen allen politischen Entscheidungsträgern bestand. Dass die Meinungsunterschiede in der Beurteilung größer werden, je mehr über Details der Durchführung diskutiert wird, liegt angesichts der unterschiedlichen Interessen in der Natur der Sache.

Und dass es nicht nur ums Geld geht, war gegen Ende des begünstigten Pächterkaufs immer deutlicher zu spüren. Man muss sich nur einmal vorstellen, dass die BVVG – aus welchen Gründen auch immer – nicht alle Pächteranträge fristgerecht hätte abschließend bearbeiten können. Glücklicherweise hat sich das Nachdenken über die damit verbundenen Auswirkungen erübrigt!

Restprobleme

Eine solche Mammutaufgabe endet nicht damit, dass zum offiziellen Schlusstermin alle Wechselfälle des Lebens endgültig geklärt sind und nichts mehr zu tun wäre; das ist schon angeklungen und deshalb sollen die wichtigsten Punkte abschließend zusammengestellt werden.

Die umfangreichste Folgeaufgabe ist zweifellos das Management der abgeschlossenen EALG-Verträge, allein mehr als 9.000 über landwirtschaftliche Flächen. Die Einhaltung zahlreicher Vertragsklauseln ist über einen Zeitraum von inzwischen nur noch 15, ursprünglich 20 Jahre zu kontrollieren. Es lässt sich leicht ausrechnen, dass noch keiner der bisher abgeschlossenen EALG-Verträge ad acta gelegt ist, wenn er nicht vorzeitig beendet wurde. Erheblichen Aufwand machen dabei die vielen „wichtigen Kleinigkeiten“, denn nichts ist beständiger, als der Wechsel: hier wird ein Grundstück(steil) für eine neue Straße benötigt, dort soll ein Windrad aufgestellt werden, Erbangelegenheiten erfordern Vertragsanpassungen und was derlei Dinge mehr sind.

Besonders unerfreulich sind Feststellungen, die zur Rückabwicklung von Verträgen führen oder zumindest führen können, weil die Einhaltung dieser Verpflichtungen Voraussetzung für die Berechtigung zum begünstigten Kauf insgesamt ist. Vor allem die Ortsansässigkeit, gelegentlich auch die Selbstbewirtschaftung oder der Anteil von mehr als 75 % der Anteilswerte, die bei berechtigten Unternehmen in der Rechtsform einer juristischen Person von ortsansässigen natürlichen Personen gehalten werden müssen, sind Verpflichtungen, deren Einhaltung über den gesamten Verpflichtungszeitraum auch objektiv schwierig oder gar unmöglich sein kann. Obwohl derartige Fälle, einschließlich der damit zusammenhängenden Gerichtsverfahren eine Menge Staub aufgewirbelt haben, ist der Anteil der bisherigen Rückabwicklungen, gemessen an der Gesamtzahl aller abgeschlossenen Verträge mit 0,4 % sehr gering; er ist im Übrigen bei den Waldverkäufen höher als im landwirtschaftlichen Bereich.

Ein besonders schwieriges Feld wird vorerst auch die endgültige Preisfestlegung bei den etwa 750 EALG-Verträgen bleiben, in denen eine gerichtliche oder gutachterliche Überprüfungsmöglichkeit des von der BVVG angebotenen Kaufpreises vereinbart ist.

Hierbei geht es einerseits ums Prinzip, nämlich wie ein „beihilfefreier Kaufpreis“ bei Flächen, die wegen des Direkterwerbsanspruchs nicht ausgeschrieben werden können, dem Bewertungsanlass entsprechend ordnungsgemäß gutachterlich zu ermitteln ist, und das in Zeiten erheblicher Preisveränderungen und zuverlässiger aktueller Marktinformationen im Ergebnis öffentlicher Ausschreibungen. Das ist zugegebenermaßen eine Situation, wie es sie in der Vergangenheit wohl noch nicht gegeben hat, zumal nicht in einer solchen finanziellen Dimension. Bisher sind die Gerichte mit 39 Klagen befasst, von denen eine zur Vorabentscheidung seit geraumer Zeit dem Europäischen Gerichtshof vorliegt. Vom Ausgang wird nicht nur die endgültige Preisfestlegung bei den etwa 750 „offenen“ EALG-Verträgen mit einem Flächenumfang von etwa 80.000 ha abhängen, sondern auch die Preisermittlung bei den nach den Privatisierungsgrundsätzen direkt aus den bisherigen langfristigen Pachtverträgen zum Verkehrswert zu erwerbenden Flächen; dabei geht es voraussichtlich um mehr als den doppelten Flächenumfang.

Andererseits geht es um viel Geld, denn ein Unterschied von 1.000 €/ha, der nach höchstrichterlicher Rechtsprechung durchaus innerhalb eines akzeptablen Korridors gutachterlichen Ermessens liegen kann, führt rechnerisch schnell zu Beträgen von mehreren hundert Mio. €; Beträge also, die weder für die Käufer im Einzelfall, noch für den Bund in der Gesamtheit als unbeachtlich einzustufen wären. Man kann im Interesse aller Beteiligten nur hoffen, dass richtungsweisende gerichtliche Entscheidungen nicht mehr lange auf sich warten lassen und daraus zügig eine einheitliche und einvernehmliche gutachterliche Praxis entwickelt wird.

Gemessen daran haben die übrigen noch gerichtlich zu klärenden Fragen deutlich geringeres Gewicht. In etwa 15 Fällen wird noch über die Erwerbsberechtigung an sich gestritten. Beim größten Teil geht es um die Frage, wie Gesellschaftsanteile, die das Unternehmen selbst hält, bei der Abgrenzung der Anteilswerte zugeordnet werden, die sich für den Fall der Berechtigung zu mehr als 75 % in der Hand ortsansässiger natürlicher Personen befinden müssen. Darüber hinaus sind einige wenige Antragsteller mit der Ablehnung ihrer Berechtigung nicht einverstanden und lassen diese gerichtlich überprüfen.

Wesentlich mehr Bedeutung hingegen, auch für die zukünftige Arbeit der BVVG, werden die zu erwartenden Neuregelungen im Hinblick auf den verbesserten begünstigten Flächenerwerb durch Alteigentümer haben. Sie werden dem Vernehmen nach insbesondere landwirtschaftliche Flächen betreffen und wohl nicht nur zukünftige, sondern auch schon abgeschlossene Verträge berühren. Aber weder deren Zahl noch der voraussichtliche Flächenbedarf für die diskutierten Maßnahmen lassen sich zur Zeit absehen. Sicher ist eines: Es gibt – entgegen mancher, auch eigener Erwartung – für die BVVG noch viel zu tun!