BzAR Dossier

Stand September 2012

Das Gentechnikrecht, speziell der Part für die Nutzung¹ der Grünen Gentechnik, hat sowohl europarechtliche als auch nationale Aspekte. Bewegung gibt es in letzter Zeit vor allem bei der Rechtsetzung in der Europäischen Union.

Vom Forum Bio- und Gentechnologie wird die rechtliche Lage folgendermaßen charakterisiert: „Zwar werden in Europa gentechnisch veränderte Pflanzen nur auf wenigen Feldern angebaut. Und auch beim Einkauf sind Lebensmittel mit Gentechnik-Kennzeichnung praktisch nicht zu finden. Dennoch: Europa leistet sich ein ausgeklügeltes Rechtssystem für den Umgang mit gentechnisch veränderten Pflanzen und den daraus hergestellten Lebensmitteln. Vor allem die Abläufe bei Zulassungsentscheidungen sind so kompliziert, dass sie für die Öffentlichkeit kaum zu durchschauen sind."²

Für den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen (GVO) gelten in allen siebenundzwanzig EU-Mitgliedstaaten die gleichen Rechtsvorschriften. 2004 wurden die Bestimmungen für die Grüne Gentechnik, d.h. für den Umgang mit gentechnisch veränderten Pflanzen, Lebens- und Futtermitteln, noch einmal deutlich verschärft.

Im Wesentlichen geht es um folgende landwirtschaftsrelevanten Regelungsgebiete:

1. Absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen (GVO).³
2. Die grenzüberschreitende Verbringung genetisch veränderter Organismen.⁴
3. Rückverfolgbarkeit und Kennzeichnung von genetisch veränderten Organismen.⁵
4. Rückverfolgbarkeit von Lebens- und Futtermittel (GVO).⁶

Sicherheit und Wahlfreiheit

Die EU folgt dem Grundsatz, ein Höchstmaß an Sicherheit mit der Wahlfreiheit für Konsumenten und Landwirte zu verbinden.⁷ Dem dienen die oben genannten und weitere Regelungen für geschlossene Systeme und für neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten. Wie nicht anders zu erwarten, führt die Kombination der Anforderungen Sicherheit und Wahlfreiheit zu komplexen Entscheidung und schwierigen Kompromissen.

In einem breit angelegten Entscheidungsprozess haben sich die europäischen Institutio­nen – die Mitgliedstaaten, das europäische Parlament und die Kommission – dafür ausgesprochen, die Anwendung gentechnisch veränderter Organismen in Landwirtschaft und Lebensmittelerzeugung grundsätzlich zu erlauben.

Erst Sicherheitsnachweis, dann Zulassung

Allerdings steht jedes einzelne Produkt unter einem Erlaubnisvorbehalt: Es darf nur dann auf den Markt, wenn es dafür zugelassen worden ist.⁸ Das gilt für Saatgut einer gentechnisch veränderten Pflanze ebenso wie für Lebens- und Futtermittel, die daraus hergestellt werden. Eine Zulassung wird nur unter bestimmten Voraussetzungen erteilt. Die wichtigste: Das Produkt muss nachweislich sicher sein und der Gebrauch darf keine schädlichen Auswirkungen mit sich bringen – weder für die Gesundheit von Menschen und Tieren, noch für die Umwelt. Die Entscheidung über die Zulassung muss auf wissenschaftlicher Basis erfolgen. Aber gerade letzterer Grundsatz ist in letzter Zeit schweren Belastungen unterworfen. Da die Einstellung zur Grünen Gentechnik für viele Menschen zu einer, sachlichen Argumenten nicht mehr zugänglichen Glaubensfrage geworden ist, bleibt nur noch wenig Raum für die Verwirklichung des Prinzips der Wissenschaftlichkeit.⁹ Davon zeugen Zerstörungen von Freisetzungsversuchen, Angriffe auf gentechnische Einrichtungen ebenso wie die Errichtung gentechnikfreier (oder wie die Anti-Gentechnikaktivisten es ausdrücken: „von Gentechnik befreiter") Regionen (Gemeinden, Kreise, ja auch schon Bundesländer). Allerdings können solche Regionen bestenfalls auf der Grundlage einer freiwilligen Vereinbarung aller Akteure rechtssicher installiert werden.

Von den Gegnern der Gentechnik wird nicht vom Maßstab eines verantwortbaren Rest­risikos sondern von dem eines nicht zu realisierenden Null-Risikos ausgegangen.

Wissenschaftlich unterlegt ist bisher nur, dass von Gentechnik keine Gefahren ausgehen. Das für die Sicherheitsforschung zuständige Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) hat das mehrfach bestätigt¹⁰, ist allerdings in letzter Zeit auch zurückhaltender geworden (siehe Anhang, Vorwort).

Neueste Meldung: Das Schweizer Nationale Forschungsprogramm „Nutzen und Risiken der Freisetzung von gentechnisch veränderten Pflanzen“ (NFP 59) hat nach fünf Jahren der Untersuchung von ökologischen, ökonomischen und sozialen Auswirkungen gentechnisch veränderter Pflanzen seinen Abschlussbericht veröffentlicht. Die wichtigsten Resultate: Weder Gesundheits- noch Umweltgefahren gehen von der Grünen Gentechnik aus. Der ökonomische Nutzen ist derzeit noch gering, kann aber mit der Marktreife neuer gv-Pflanzen mit kombinierten Merkmalen wie Herbizid- und Krankheitsresistenzen größer werden.¹¹

Umstrittene Wahlfreiheit

Wenn von Wahlfreiheit die Rede ist, dann in der Regel nur von der, eine gentechnikfreie Produktion und Ernährung betreiben zu können. Wahlfreiheit wird als Rechtsanspruch auf Produkte ohne Gentechnik verstanden. Über die Wahlfreiheit von Landwirten, GVO anbauen zu dürfen und deren Vorteile zu nutzen, wird ebensowenig gesprochen wie von der Möglichkeit für den Verbraucher, gentechnisch verbesserte oder optimierte Nahrungsmittel zu verzehren. Diese Diskussion dürfte allerdings in dem Maße an Bedeutung gewinnen wie mit Gentechnik erreichte Vorzüge wesentlich deutlicher sind als beim derzeitigen Stand. Dass jede wissentliche Anwendung von GVO deklariert werden muss steht dem keineswegs entgegen und das EU-Recht geht von einer freien Wahl zwischen Produkten mit und ohne Gentechnik aus.

Allerdings muss gewährleistet sein, dass auch weiterhin Lebensmittel ohne Gentechnik erzeugt werden können. Anbau und Umgang mit gv-Pflanzen müssen so reglementiert werden, dass es nicht zur unkontrollierten Vermischung mit der konventionellen Produktion kommt. Diese „Koexistenz" verschiedener landwirtschaftlicher Systeme mit und ohne Gentechnik hat die EU verbindlich vorgegeben. Wie sie dieses Ziel im einzelnen umsetzen, ist Sache der einzelnen EU-Mitgliedstaaten.

Um Wahlfreiheit zu gewährleisten, sind weitere Rechtsvorschriften wie die Kennzeichnungspflicht und die Rückverfolgbarkeit erforderlich.

Die Pflicht zur Kennzeichnung gilt in der EU unabhängig davon, ob der betreffende GVO im Lebens- oder Futtermittel nachweisbar ist. Damit die Kennzeichnung dennoch überprüft werden kann, sind Hersteller oder Händler gesetzlich verpflichtet, ihre jeweiligen Abnehmer darüber zu informieren, ob GVO verwendet wurden. Dazu müssen die Unternehmen geeignete Informations- und Dokumentationssysteme einrichten.

Die verbriefte Wahlfreiheit bezieht sich auf eine bewusste Nutzung von GVO, nicht jedoch auf „zufällige, technisch unvermeidbare" GVO-Beimischungen in geringfügigen Mengen. Die Grenze zwischen zwischen bewusst und zufällig wird in der EU durch den Schwellenwert markiert. Er ist durch politische Beschlüsse auf 0,9 % festgelegt. Gerade dieser Schwellenwert ist allerdings umstritten.

Änderung des EU-Gentechnikrechts

In letzter Zeit gibt es in der EU immer stärker auseinander triftende politische Auffassungen zur Grünen Gentechnik. Hier spielen Ängste und eine mangelhafte Information (bzw. starke Desinformation) wesentlicher Teile der Bevölkerung eine große Rolle. Das schlägt sich z. B. in nationalen Verboten von der EU zugelassener GVO nieder. Da dass im Gegensatz zur EU-Rechtslage steht, gibt es Bestrebungen diese dahingehend zu ändern, dass der nationale Gesetzgeber wieder stärker entscheiden kann. Das beinhaltet die Gefahr, dass Europa zu einem Flickenteppich von Regeln zur Nutzung von GVO würde.

EU-Verbraucherschutzkommissar John Dalli, aber auch viele Mitgliedstaaten und eine Mehrheit im Europäischen Parlament haben konkrete Vorschläge unterbreitet, wie Entscheidungen auf die nationale Ebene zurückverlagert werden können. Doch die Umsetzung ist bisher weder politisch noch rechtlich gelungen. Einige Länder, darunter auch Deutschland, lehnen den Plan strikt ab, da er gegen den  gemeinsamen Binnenmarkt und internationale Handelsverträge verstoße.

Derzeit bewegt sich in der EU bei der Gentechnik-Politik nichts. Die tief zerstritten Mitgliedsstaaten neutralisieren sich gegenseitig und blockieren so jede Entscheidung. Fällige Entscheidungen über GVO-Zulassungen werden auf die lange Bank geschoben, indem die Entscheidung an die Zulassungsbehörde EFSA zurückverwiesen wurden. Auf dem Feld der wissenschaftlichen Sicherheitsbewertung werden politische Auseinandersetzungen ausgetragen. Die EU-Kommission nimmt damit den Mitgliedstaaten die Entscheidung gegen die zugelassenen GVO ab bzw. schiebt sie hinaus, offensichtlich in der Hoffnung mit einer Reform der EU-Gentechnikgesetze dafür die rechtlichen Grundlagen zu schaffen. Dieser Versuch, zuletzt über einen Kompromiss-Vorschlag der dänischen Ratspräsidentschaft im Frühjahr 2012, ist allerdings an einer Sperrminorität der Mitgliedstaaten – darunter Deutschland, Frankreich und Spanien – gescheitert. Auch auf der Umweltministerkonferenz am 11. 6. 2012 konnte der Vorstoß nicht die notwendigen Mehrheiten finden. Es ist noch unklar, ob Zypern während seiner Ratspräsidentschaft im 2. Halbjahr 2012 das Thema aufgreifen wird.

Wenn – wie es zu erwarten ist – keine Eini­gung erreicht wird, muss die EU-Kommission die geltenden Rechtsvorschriften vollziehen. GVO-Produkte sind zuzulassen, wenn sie nach aktuellem wissenschaftlichem Stand sicher sind und bei ihrer Nutzung alle weiteren gesetzlichen Vorschriften eingehalten werden. Wenn Mitgliedsländer weiter versuchen, zugelassene GVO zu verbieten wird sich der Europäische Gerichtshof, wie jüngst bei dem Urteil zu einem Fall in Italien (siehe in diesem Heft S. 416 ff.) damit beschäftigen müssen. Wie in dem vorliegenden Urteil wird er auch künftig entscheiden, dass ein Mitgliedstaat nicht verbieten kann, was nach den Regeln der EU zugelassen wurde. Lediglich wenn die Wahlfreiheit nicht gesichert ist, können die Mitgliedstaaten vorübergehend – bis eine Koexistenregelung gefunden ist – den Anbau aussetzen oder beschränken. Das verlagert die Auseinandersetzung in der nächsten Zeit sicher auf die Festlegungen zur Koexistenz.

Eine Änderung des deutschen Gentechnikgesetzes dürfte kaum sinnvoll sein, bevor nicht in der EU Klarheit besteht. Zudem ist die derzeitige Regierungskoalition auch in Sachen Gentechnik nicht einer Meinung.

Anhang

1. Vorwort zu einer beabsichtigten Broschüre „Biologische Sicherheitsforschung an transgenen Pflanzen“ des BMBF

„Die vorliegende Broschüre gibt einen aktuellen Überblick über die biologische Sicherheitsforschung in Deutschland. Sie zeigt, dass hier auf hohem Niveau zahlreiche Aspekte des Anbaus gentechnisch veränderter Pflanzen sowie der sich daraus ergebenden Konsequenzen bearbeitet worden sind.

Zweifelsohne kann die deutsche Forschung auf diesem Gebiet dem internationalen Vergleich standhalten. Dass jedoch in Deutschland eine praktische Anwendung gentechnisch veränderte Pflanzen kaum möglich ist, muss Anlass zur Sorge geben. Die zahlreichen gesetzlichen Regelungen und Verordnungen, vor allem aber die in den letzten Jahren eklatant zunehmende Gewalt nicht nur gegen Versuchsanlagen, sondern auch gegen beteiligte Wissenschaftler, haben dazu geführt, dass in Deutschland keinerlei Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen stattfindet. Dies steht in krassem Gegensatz zu dem seit 16 Jahren kontinuierlich zunehmenden Anbau weltweit.

Leider wird die Diskussion über die Nutzung gentechnisch veränderter Pflanzen in Deutschland nur sehr selten sachlich geführt. Gentechnik-Kritiker machen mit teils populistischen Parolen und unsachlichen Argumenten Stimmung gegen diese Technologie. Die Ergebnisse der Sicherheitsforschung zeigen allerdings deutlich, dass von gentechnisch veränderten Pflanzen keine Gefahren ausgehen, die über das hinausgehen, was durch den Anbau herkömmlich gezüchteter Pflanzen bekannt ist. Zahlreiche voreilig in der Presse verbreitete Berichte über angebliche Gefahren gentechnisch veränderter Pflanzen haben sich als falsch oder zumindest maßlos übertrieben herausgestellt.

Selbstverständlich müssen solche Pflanzen vor der Nutzung einer intensiven Prüfung unterzogen werden. Wenn die entsprechenden Zulassungsvorschriften jedoch dazu führen, dass eine Nutzung komplett verhindert wird, laufen sie zumindest einem Grundgedanken des Gentechnik-Gesetzes zuwider, welcher die Förderung der Gentechnik beinhaltet.

Gentechnisch veränderte Pflanzen stellen ein wichtiges Werkzeug der Pflanzenzüchtung dar. Es ist unbestritten, dass die Verbesserung der genetischen Basis unserer Nutzpflanzen eine wesentliche Zukunftsaufgabe ist, um Erträge zu steigern und zu sichern. Es wäre vor allem angesichts der weltweiten Entwicklungen wie etwa Bevölkerungswachstum, veränderte Nahrungsgewohnheiten, Ressourcenknappheit grob fahrlässig, auf ein wichtiges Hilfsmittel zur züchterischen Verbesserung von Pflanzen zu verzichten. Denn die Schaffung und Erweiterung genetischer Variation ist eine Grundvoraussetzung für erfolgreiche Züchtung. Dazu stehen zahlreiche Methoden zur Verfügung, die teilweise weitaus größere Eingriffe in das Erbgut ermöglichen, jedoch wie etwa die Mutationsauslösung in keiner Weise gesetzlich reguliert werden. Die daraus entstehenden Pflanzen werden selbstverständlich und von der Öffentlichkeit unbeachtet in der Landwirtschaft eingesetzt. Dazu kommen ständig neue Entwicklungen, die die Grenze zwischen „klassischer“ Gentechnik im Sinne gesetzlicher Definitionen und neuen molekularbiologischen Verfahren in der Pflanzenzüchtung verschwimmen lassen.

Außerdem gibt es einige mit Hilfe der Gentechnik entwickelte Pflanzen, die interessante neue Merkmale besitzen und deswegen auch in der deutschen Landwirtschaft Verwendung finden könnten. Dazu gehören vor allem Pflanzen mit einer erhöhten Toleranz gegen Trockenstress sowie gegen Krankheiten und Schädlinge oder Pflanzen mit neuartigen nutritiven Inhaltsstoffen, etwa pflanzliche Öle mit neuartigen Fettsäuren. Diese Sorten werden derzeit nur außerhalb Europas angeboten.

Es ist ohne Zweifel, dass der sorgsame und verantwortungsvolle Einsatz der Gentechnik in der Pflanzenzüchtung in Zukunft eine Säule züchterischer Tätigkeit sein wird. Die Frage ist deshalb nicht ob, sondern nur wann diese Erkenntnis auch bis Deutschland durchdringen wird.

Prof. Dr. Christian Jung

Institut für Pflanzenbau und Pflanzen­züchtung, Universität Kiel“

2. Gerichtsentscheidungen

EuGH: Mitgliedstaat darf nicht verbieten, was die EU erlaubt hat

Entscheidungen in Italien, die nach EU-Recht zugelassene GVO verbieten, sind nicht Rechtens. Eine Einschränkung des Anbaus ist lediglich mit der Begründung und dem Nachweis ungenügender Ko­existenzregeln solange möglich, bis ausreichende Regelungen eingeführt sind.

EuGH, Urt. v. 6. 9. 2012 – C-36/11, NL?BzAR 2012, 416.

BVerwG: Verunreinigung von Saatgut

Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass mit Gentechnik verunreinigte Felder umgebrochen werden müssen. Das ist auch dann der Fall, wenn der Landwirt von der Verunreinigung nichts wusste, weil die Untersuchungsergebnisse erst nach der Aussaat bekannt wurden.

BVerwG, Urt. v. 29. 2. 2012 – 7 C 8.11, NL-BzAR 2012, 16.8

EuGH: Pollen im Honig

Der Europäische Gerichtshof verkündete, dass Honig, der mit gentechnisch veränderten Pollen verunreinigt wurde, nicht verkehrsfähig ist.

EuGH, Urt. v. 6. 9. 2011 – C-442/09, NL?BzAR 2011, 424.

BVerfG: Gentechnikgesetz bestätigt

Das Bundesverfassungsgericht bestätigt das Gentechnikgesetz. Sowohl das Standortregister als auch die Haftungs­regelungen sind mit dem Grundgesetz ver­einbar.

BVerfG, Urt. v. 24. 11. 2010 – 1 BvF 2/05, NL-BzAR 2011, 38.

VG Braunschweig: Verfahren MON 810-Verbot ruht

Das Verwaltungsgericht Braunschweig hat das „Ruhen des Verfahrens“ (2 A 110/09) in Sachen Monsanto/MON 810-Verbot angeordnet. Beide Parteien scheinen sich nach der Entscheidung im Eilverfahren am 4. 5. 2009 und nach einem Beschluss des OVerwG Lüneburg¹², in dem die Braunschweiger Entscheidung im Ergebnis bestätigt wird, darauf geeinigt zu haben, sich erst einmal außergerichtlich zu verständigen. Das MON 810-Verbot bleibt damit bis auf weiteres bestehen

VG Braunschweig, Beschl. v. 4. 5. 2009 – 2 B 111/09, NL-BzAR 2009, 254.

Vorbemerkung zur Veröffentlichung auf der
Internetseite des Lehrstuhls für Pflanzenzüchtung
der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

„Anfang des Jahres 2012 wurde Prof. Dr. C. Jung gebeten, ein Vorwort für eine  neue Publikation des Bundesministeriums über biologische Sicherheitsforschung des BMBF zu schreiben. Der Text fand jedoch nicht die Zustimmung des Ministeriums, weil der Inhalt offensichtlich zu deutlich auf die Probleme bei der Erforschung gentechnisch veränderter Pflanzen hinweist. Eine Aufforderung zum Umschreiben des Textes wird vom Autor als Zensur aufgefasst und wurde deshalb zurückgewiesen. Man darf gespannt sein , mit welchem (genehmen) Vorwort die Publikation dann erscheinen wird (wenn sie überhaupt erscheint).“

Zu den Problemen, die Prof. Jung in dem nicht angenommenen Vorwort anspricht, gehören auch die Zulassungsvorschriften und der Grundgedanke des Gentechnik-Gesetzes, d. Red.

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1. In diesem Dossier wird davon ausgegangen, dass mit dem Gentechnikrecht der Rahmen für die Nutzung der Grünen Gentechnik, nicht für deren Verhinderung gesetzt wird. Das entspricht auch dem grundlegenden Anliegen des deutschen Gentechnikgesetzes (Gesetz zur Regelung der Gen­technik (Gentechnikgesetz – GenTG) v. 20. 6. 1990, § 1). Der Zweck des Gesetzes und damit des Gentechnikrechts generell beinhaltet Schutz und Vorsorge vor Gefahren, Koexistenz konventioneller, ökologischer und gentechnisch veränderter Produkte sowie Möglichkeit und Rahmen für Erforschung und Anwendung. § 1 GenTG ist mit dem Ände­rungsgesetz v. 1. 4. 2008 BGBl. I, S. 499 nicht verändert worden. Siehe auch: H.-G. Dederer, Gentechnikrecht (Kap. 20), Handbuch des Fachanwalts Agrarrecht, Köln 2012, S. 725 ff.
2. www.transgen.de/recht/gesetze/, herausgegeben vom Forum Bio- und Gentechnologie, Verein zur Förderung der gesellschaftlichen Diskussionskultur e.V.
3. Richtlinie 2001/18/EG v. 12. 3. 2001 – ABl. L 106. Siehe: europa/eu/legislation/environment/nature_and_biodiversity/l28130_de.htm.
4. Verordnung (EG) Nr. 1946/2003 v. 15. 7. 2003 – ABl. L 287 S. 11. Siehe: europa/eu/legislation_summaries/environment/nature_and_biodiversity/l28119_de.htm.
5. Verordnung (EG) 1830/2003 v. 22. 9. 2003 - ABl. L 268. Siehe: europa/eu/legislation_summaries/environment/nature_and_biodiversity/l21170_de.htm.
6. Verordnung (EG) 1829/2003 v. 22. 9. 2003 – ABl. L 268. Siehe auch europa/eu/legislation_summaries/environment/nature_and_biodiversity/l21170_de.htm.
7. EU-Kommission, Fragen und Antworten zu den GVO-Bestimmungen in der Europäischen Union. MEMO/07/117 v. 26. 3. 2007
8. Eine Suche nach den zugelassenen GVO ist auf der Seite des Kommissars für Gesundheit und Verbraucherschutz zu finden: europa/eu/food/dyna/gm_register/index_en_cfm.
9. Siehe auch: Scheuklappendiskussion zur Grünen Gentechnik beenden, NL-BzAR 2012, 258 ff.
10. Am 30. 3. 2011 vorgestellte umfassende Ergebnisse der deutschen Sicherheitsforschung „lieferten bisher keine wissen­schaft­l­ichen Belege für ökologische Schäden durch die untersuchten gentechnisch veränderten Pflanzen.“ BMBF-Presse­mitteilung „Biologische Sicherheitsforschung“ v. 4. 5. 2012.
11. www.biosicherheit.de – Meldung vom 28. 8. 2012.
12. OVerwG Lüneburg, Beschl. v. 28. 5. 2009.