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Prof. Dr. Klaus Böhme, Berlin

Sinn und Unsinn der Veröffentlichung von Daten der Empfänger von EU-Agrarzahlungen

Die heiße Diskussion um die Offenlegung der Empfängerdaten von EUAgrarzahlungen ist Geschichte. 1 Seit dem 16. Juni 2009 stehen alle Empfänger, für Jedermann auf der Welt und für Immer zugänglich im Internet. Vorgesehen war das von der EU-Kommission und nach der deutschen Regelung bereits für Ende April. Gerichtsentscheidungen, die die Rechtmäßigkeit der Veröffentlichung anzweifelten, führten zu der Verzögerung in Deutschland. 2

Die vom Münchener Staatsministerium aus ebendiesen Gründen noch zurückgehaltenen Daten zu den bayerischen Empfängern werden nach einer massiven Strafzahlungs-Drohung durch Agrarkommissarin Fischer Boel im August 2009 ebenfalls im Netz zu finden sein. 3

Der bayerische Landwirtschaftsminister Brunner will, trotz bestehen bleibender Bedenken über die Rechtmäßigkeit der Offenlegung in der vorgesehenen Form, ein „Zahlungsrisiko zulasten der Steuerzahler“ nicht eingehen. Allerdings sollen zusätzlich zum jeweiligen Gesamtbetrag entsprechende Erläuterungen ins Netz gestellt werden. Österreich tut das von Anbeginn der Veröffentlichungen. 4

16. Juni 2009 stehen alle Empfänger, für Jedermann auf der Welt und für Immer zugänglich im Internet. Vorgesehen war das von der EU-Kommission und nach der deutschen Regelung bereits für Ende April. Gerichtsentscheidungen, die die Rechtmäßigkeit der Veröffentlichung anzweifelten, führten zu der Verzögerung in Deutschland.

Transparenz ist zu begüßen

Grundsätzlich ist Transparenz jeder Art5, besonders natürlich auch hinsichtlich der Verwendung der Steuergelder zu begrüßen. Dabei ist Transparenz kein Selbstzweck und kein Wert an sich. Soll sie tatsächlich die gewollten Wirkungen erzielen und dabei auch noch effizient und zielführend sein, dann müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt werden. Das sind insbesondere:

• Der Veröffentlichung von Daten mussimmer eine Abwägung von berechtigtenInteressen des Datenschutzes (persönliche und Unternehmensdaten) einerseits und an Informationen gehen.
• Bei den Nutzern von Informationen sollte ein öffentlichem Interesseandererseits vorausMindestmaß an Kenntnissen zum Gegenstand vorhanden sein.
• Die Art und Weise der Offenlegung sollte eine stringente Ableitung von Schlussfolgerungen erlauben.
• Aufwand und Nutzen  von Daten müssen natürlich in einem vernünftigen Verhältnis stehen.

Datenschutz und öffentliche Information

Datenschutz ist ein hohes Gut. Dieses Grundrecht ist im Grundgesetz zwar nicht direkt erwähnt, wird aber aus Artikel 2 GG, den persönlichen Freiheitsrechten, abgeleitet. In den meisten Landesverfassungen ist der Datenschutz mit einer eigenen Regelung ausgestaltet. Im Bund regelt das Bundesdatenschutzgesetz in der Europäischen Union die Datenschutz-Richtlinie 6 den Umgang mit personenbezogenen Daten und den Datenverkehr. Nicht von Ungefähr gibt es in Bund, Ländern, Behörden und Firmen Datenschutzbeauftragte, auf deren Unabhängigkeit größter Wert gelegt wird. Überall, wo berechtigte Schutzinteressen auf das ebenso berechtigte Interesse der Öffentlichkeit an Informationen stoßen, muss es zu einem – häufig recht umstrittenen – Abwägungsprozess kommen. Das war in letzter Zeit zum Beispiel beim Verbraucherinformationsgesetz 7 der Fall.

Bei der Veröffentlichung der Empfänger von EU-Direktzahlungen im Bereich der EUTransparenzinitiative gab und gibt es besonders hinsichtlich dieser Abwägung sowohl in den Meinungsäußerungen zum Grünbuch, aber besonders auch nach Bekanntwerden der konkreten Art und Weise der Veröffentlichung der Daten ernstzunehmende Bedenken. Sie reichen bis zu Gerichtsentscheidungen mit Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof. 8

Eine Veröffentlichung von an sich geschützten persönlichen oder Unternehmensdaten setzt voraus, dass das berechtigte Interesse an den Informationen nicht auf andere Weise befriedigt werden kann.

Im vorliegenden Fall geht es um die sinnvolle Verwendung der für die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union verwendeten Mittel. Die EU wolle "die Verwendung von Gemeinschaftsmitteln im Agrarbereich der Öffentlichkeit dahingehend transparent machen, dass die Wirtschaftlichkeit der Haushaltführung der EU-Agrarfonds, der sorgsame Umgang mit öffentlichen Mitteln und der Nutzen der Landwirtschaft für die Gesellschaft deutlicher wird" den Erklärungen zur Datenbank.

Informationen dazu können allerdings auf verschiedenen Wegen erlangt bzw. bereitgestellt werden. Die Veröffentlichung von persönlichen Daten der Empfänger ist nur ein möglicher Weg. Es wäre zu prüfen gewesen, ob sich andere Wege vielleicht besser eignen,

• weil sie dem Bürger/Steuerzahler das "Wühlen" in einem unüberschaubaren Informationsberg ersparen und Informationsmüll vermeiden und
• weil die Informationen von Fachleuten geordnet, systematisiert und fachlich fundiert bewertet und damit verständlich aufbereitet werden.

Sicher kann man auch die Auffassung vertreten, dass grundsätzlich alle Schleusen für Jedermann geöffnet werden müssen. Mit der Erfassung nahezu aller Fakten durch die elektronische Datenverarbeitung, die nahezu unbegrenzten Speichermöglichkeiten und den möglichen Transport nicht nur einzelner Informationen sondern riesiger komplexer Informationspakete nahezu an alle Orte der Welt sowie durch den unbegrenzten Zugang zu Informationsquellen werden eine ganze Reihe grundsätzlicher Fragen aufgeworfen.

Gerade am Beispiel der Veröffentlichung der Daten von Millionen Landwirten in der Europäischen Union kann man prüfen, ob eine grenzenlose Informationsflut überhaupt geeignet ist, die berechtigten Interessen der Öffentlichkeit zu befriedigen, oder ob durch diese Flut nicht die tatsächlich wichtigen Informationen eher verdeckt werden.

Dem grundlegenden Misstrauen gegen die Politik, die Institutionen und die Verwaltung in der EU und den Mitgliedstaaten kann nicht mit einer Datenflut wirksam begegnet werden.

Nach erfolgter Veröffentlichung müsste nun auch wissenschaftlich untersucht werden, wie die Informationen genutzt werden und welcher Erkenntnisfortschritt, den man ohne die Offenlegung der personen- und unternehmensbezogenen Daten nicht erreichen kann, erzielt wurde. In den Erklärungen zur Datenbank heißt es zwar, die EU habe "durch die Beschränkung der zu veröffentlichenden Daten auf ein Minimum dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen", aber gerade dass muss bezweifelt werden.

Ein Mindestmaß an Kenntnissen

Um die veröffentlichten Angaben überhaupt nutzen zu können, sind Kenntnisse notwendig. Da es sich bei der Gemeinsamen Agrarpolitik um ein komplexes Politikfeld mit vielfältigen Einflussgrößen handelt, setzt Mitwirkung und Einflussnahme eine Befähigung der Akteure voraus. Die mit der Datenbank auf www.agrar-fischerei-zahlungen.de gelieferten Informationen zu Grundlagen und Hintergründen sind von hoher Qualität und guter Verständlichkeit.

Zu prüfen wäre jetzt, inwieweit sich die Nutzer der Datenbank tatsächlich einem aufwändigen Studium dieser Informationen unterziehen. Ähnliches trifft auch für die durch Bayern vorgesehenen Erläuterungen zu jeder einzelnen Zahlung zu. Die Notwendigkeit, Sinnhaftigkeit und Gerechtigkeit von Zahlungen an bestimmte Empfänger sind  wenn man Ziel und System der Politik verstanden hat und  Bedingungen bei dem jeweiligen Empfänger kennt. Die Erfahrungen und auch die bekannten Reaktionen auf die Veröffentlichung zeigen, dass der einzelne Bürger damit überfordert ist. Selbst die Reaktionen von mit der EU-Agrarpolitik befassten Vereinen, von Politikern und nicht zuletzt von Journalisten zeigt diese Überforderung durch die Flut an Informationen.

Als Beispiel, das ein Spiegel für mangelnde Gründlichkeit, gefährliche Verkürzung und für Oberflächlichkeit ist, soll nicht irgendeine Informationsquelle sondern das durch Gebühren finanzierte öffentlich-rechtliche Fernsehen zitiert werden. Dort heißt es in einem Bericht zur Veröffentlichung der Empfänger von EU-Direktzahlungen: "Die vorhandenen Subventionslisten zeigen, dass vor allem die großen landwirtschaftlichen Betriebe profitieren. Dies ergibt sich aus der seit 2005 geltenden Regelung der EU, Subventionen nach Größe der Betriebe auszuschütten. Ein kleiner Bauernhof mit verhältnismäßig wenig Fläche bekommt damit in der Regel deutlich weniger Geld als ein Großgrundbesitzer." 11

Bei solchen Informationen/Kommentaren muss man sich fragen, von welchem „Wunschkonzert“ hier ausgegangen wird. Wäre es danach etwa gerecht oder sinnvoll, wenn Landwirt Kurt Mayer, der im Nebenerwerb 20 ha bewirtschaftet und fünf Kühe hält, nicht wie derzeit 8.000 € Direktzahlungen bekommt sondern lieber 400.000 € wie die Agrargesellschaft Goldene Ähre, die 1.000 ha bewirtschaftet und 280 Kühe und weitere Tiere hält?

Wer zur Beantwortung der Frage „Wer profitiert von den EU-Agrarzahlungen?“ in die Liste der Empfängern der Zahlungen schaut, der zäumt das Pferd nicht nur von hinten auf, er verbaut von vornherein den Weg für eine differenzierte Antwort. 12 Die grundlegende Antwort lautet: Erster Profiteur der Agrarzahlungen sind die 500 Millionen Bürger der Mitgliedstaaten, die sich preisgünstig, hochwertig und sicher ernähren können. Nach dieser Antwort ist zu fragen, ob die mit diesem Ziel eingesetzten Mittel tatsächlich so wirkungsvoll wie möglich helfen, eine effektive, hochwertige Nahrungsmittelproduktion durch eine moderne und unter den Bedingungen der Globalisierung wettbewerbsfähigen Landwirtschaft, in leistungsfähigen Betrieben und bei guten Lebens- und Arbeitsbedingungen der Produzenten zu sichern.

Art und Weise der Veröffentlichung

Allein diese fünf Beispiele zeigen: Es gibt sehr verschiedene Kategorien von Zahlungen und von Zahlungsempfängern.

Es fehlen dem Bürger/Steuerzahler trotz Informationen auf den Internet-Seiten der Datenbank und des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, die notwendigen Kenntnisse, um die Unterschiede zwischen den hier aufgezählten Empfängern und den Zahlungen erkennen zu können (siehe oben). Es bleibt abzuwarten, wieweit die Erläuterungen zu den Bayerischen Zahlungsempfängern hier Abhilfe schaffen können.

Unsicherheiten bei der Auswertung ergeben sich auch aus der (erklärungsbedürftigen) agrarstrukturellen Entwicklung. Die Zahl der ehemals – zumindest für die alten Bundesländer – typischen bäuerlichen Einzelunternehmen nimmt ab. Immer mehr bestimmen verschiedene Kooperationsformen, Bewirtschaftungsverträge und auch Kapitalgesellschaften das Bild in Süd- und Westdeutschland. In den ostdeutschen Bundesländern dominieren sowieso die juristischen Personen, häufig untereinander durch Kapital bzw. Personen verflochten. Zudem gibt es Mutter- und Tochtergesellschaften. Die veröffentlichte Liste mit den Empfängern von Direktzahlungen zeigt, dass es wesentlich darauf ankommt, welches der verflochtenen Unternehmen den Antrag gestellt und dann die Zahlungen auch erhalten hat.

Aufwand und Nutzen

Sowohl der Aufwand wie der Nutzen der Veröffentlichung der Daten sind dabei in ihrer vielfältigen Gestalt zu sehen. Aufwand entsteht sowohl bei dem, der die Informationen veröffentlicht wie bei dem der sie aufnimmt, verarbeitet, auswertet und daraus Schlussfolgerungen zieht.

Unter diesem Aspekt ist auch zu berücksichtigen, dass es weniger Aufwand verursacht, Daten komplett – d. h. einschließlich überflüssiger, sinnloser oder auch gesetzlich geschützter Daten – zu veröffentlichen als die Daten zuvor zu bearbeiten. Die unbearbeitete Veröffentlichung verursacht wiederum erhöhten Aufwand bei der Auswertung.

Ein extremes Beispiel für ein Missverhältnis zwischen Aufwand und Nutzen ist die Veröffentlichung persönlicher Daten der Bezieher von Centbeträgen (siehe Abbildung 2). Für die einzige Erkenntnis aus dieser Veröffentlichung, nämlich dass es sich um eine Ressourcenverschwendung handelt, braucht niemand die Namen und Wohnorte der Empfänger, eine einfache Tabelle mit der Zahl der Empfänger mit weniger als 10 oder 50 € reicht völlig aus, um das Problem zu zeigen. Rund 500 Empfänger haben übrigens 2008 weniger als 30 € erhalten. Ob die Regelungen des Health-Check hier für Abhilfe gesorgt haben, zeigt sich erst in den Zahlen für 2010.

Europäische Gesetzgebung mit Demokratiedefizit

Die häufig kritisierten, und aus dem Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichtes zu Zustimmungs- und Begleitgesetz zum Lissabon Vertrag deutlich herauszulesenden Demokratie-Defizite in der Europäischen Union treffen auch für die Transparenz-Initiative und die daraus entstandenen Festlegungen mit EU-Gesetzescharakter zu. Die auf Beteiligung und Transparenz zielenden Rechte von Bürgern und Verbänden können – wie das für die Transparenzinitiative angewendete Konsultationsverfahren zeigt – das bestehende Defizit der europäischen Hoheitsgewalt nicht "aufwiegen". 15

Es bleiben Zweifel an der demokratischen Legitimation und der Übereinstimmung mit anderen EU-Gesetzen. Der Europäische Gerichtshof ist aufgefordert dazu Stellung zu nehmen.

Es ist und bleibt ein Geheimnis der EU-Kommission, wie mit den Meinungsäußerungen zum Grünbuch – speziell zum Kapitel 3 – umgegangen wurde, welche Auffassungen von welchen Verbänden, Institutionen und Bürgern vertreten wurden und wie diese ihren Niederschlag in den Gesetzesformulierungen gefunden haben. 16 Die Gesetzgebung zur Transparenzinitiative selbst leidet unter mangelnder Transparenz.

Umgang der Landwirte mit den veröffentlichten Informationen

Quellenangaben:

1. Ausführlich in: K. Böhme, Transparenz und Schutz von persönlichen und Unternehmensdaten, NL-BzAR 4/2009, S. 130 – 138, m. w. N.
2. Ebenda.
3. Siehe: Bayern will nicht einlenken, BLW Nr. 25 v. 19. 6. 2009, S. 8 und Bayern veröffentlicht seine EU-Zahlungen jetzt doch, BLW Nr. 29 v. 17. 7. 2009, S. 11. Siehe auch in diesem Heft S. 347 sowie Agra-Europe 29/09 v. 13. 7. 2009, Länderberichte 26/27.
4. <//a>www.transparenzdatenbank.at
5. Im Bereich von Politik und Wirtschaft wird Transparenz (im übertragenen Sinn der physikalischen Eigenschaft, durchlässig zu sein) vor allem für die Informationen über Emittenten von Wertpapieren verwendet. (Transparenzrichtlinie 2004/109/EG v. 15. 12. 2004, Transparenzrichtlinie-Umsetzungsgesetz –TUG – v. 5. 1. 2007 BGBl. I, S. 10). Aufgrund der Ursachen der Finanzkrise ist das aktuell auch von besonderem Interesse. Die Europäische Transparenzinitiative (ETI) hat „Transparenz“ dann auch gesetzgeberisch auf andere Bereiche (Lobbyismus, Empfänger von EU-Zahlungen) ausgeweitet. Siehe auch NL-BzAR 4/2009, S. 131, FN 1.
6. Richtlinie 95/46/EG v. 24. 10. 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr, ABl. L 281 v. 23. 11. 1995, S. 31.
7. Gesetz zur Neuregelung des Rechts der Verbraucherinformation (VIG) v. 9. 11. 2007, BGBl. I Nr. 56, S. 2.558.
8. Siehe NL-BzAR 5/2009, S. 206 ff.; NL-BzAR 4/2009,
   S. 136 f.
9. <//a>www.agrar-fischerei-zahlungen.de/agrar_grundlagen.html
10. Ebenda.
11. tagesschau.de, 2. 7. 2009.
12. Typisch für ein solches Herangehen: www.wer-profitiert.de.
13. Die Seiten aller Mitgliedsländer sind zu erreichen über: ec.europa.eu/agriculture/funding.
14. www.agrarrecht.de – Aktuelle Themen, EU-Agrarpolitik 31.a.
15. BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30. 6. 2009, z. B. Absätze 289 f., www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html
16. Siehe NL-BzAR 4/2009, S. 130 f.
17. Transparenz auf neuer Stufe, Neue Landwirtschaft 8/2008, S. 16 f.